邦城视野 | 中国主要城市创新型产业用地的政策初探
创新型产业用地（下简称“M0”），是当前存量产业用地更新的新物种、新方式，这种用地类型强调土地混合使用，兼具工业生产、研发、办公与商业等多种功能。在中国，M0的概念最早由深圳提出并实践，而后国内其他城市纷纷效仿，以期引导自下而上的自主更新需求。但由于M0对城市内住宅与商业地产市场有较大冲击，因此，各地在M0的探索上也相对谨慎，管理政策的松紧也不断根据市场的冷热程度，或被动、或主动地切换与适应。2018年9月，东莞出台中国首个M0管理办法——《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》，标志着针对M0的管理逐渐从模糊走向清晰。梳理与比较相关城市M0政策的要点，对深入研究城市更新的动力、机制、管理要求等有一定价值与意义。本次邦城视野主要对中国华南地区的深圳、东莞、广州、惠州，华东地区的上海、南京、杭州、温州，中部地区的郑州等9个城市的M0用地政策进行梳理，并选取了SCP熟识的新加坡作为海外案例进行平行比较，并尝试从综合管理、开发建设、经济绩效等3个维度提炼政策要点。
综合管理维度
1. 用地定义
就M0的定义而言，中国城市大多强调“符合产业发展导向”、“高附加值”、“知识与人才密集”、“聚焦研发中试环节”、“无污染或清洁生产”、“创意设计”及“相关配套服务”等方面。同时，部分城市对M0的定义是限定某一地域范围内的，带有浓厚的试点倾向，如温州规定M0在浙南科技城内试行，而郑州则明确M0在高新区内探索。
案例城市的M0定义一览表
新加坡虽无M0这一用地类型，但其商务园用地（Business Park）的具体定义与国内对M0的描述非常类似，即“作为工业生产与研发的用地，但仅限于高附加值、无污染、知识密集型产业发展（for non-pollutive industries and businesses that engage in high technology, research and development (R&D), high value-added and knowledge intensive activities）”，被人熟知的新加坡纬壹科技城就主要由此类用地构成。
新加坡纬壹科技城内的商务园用地示意
2. 产业类型要求
针对M0用地上允许发展的产业，部分中国城市有明确规定，如杭州、广州等。其中，杭州在2019年8月出台的《关于进一步规范全市创新型产业用地管理的意见（杭政办〔2019〕2号）》中，对杭州市域范围内M0允许发展的产业门类做了明确要求，并强调M0未来所承载的产业方向需涵盖城市主导产业、关注新兴产业或未来产业，并聚焦产业链中、高附加值环节。
案例城市的M0产业类型要求一览表（上）与杭州市创新型产业用地分类指导目录（下）
3. 准入机制
M0的准入机制是综合管理的重要方面。由于M0的特殊性，市场的自发行为较容易导致企业寻租现象的发生，因此需严格把控入口关。在比较了案例城市对M0的准入要求后发现，产业准入、选址准入、用地准入、开发主体准入等4类管理方式目前被普遍采用。中国大部分城市采用的是双准入机制，如上海、深圳，而南京、惠州则采用三准入机制。
案例城市的M0准入机制一览表
再来看一看这些准入机制的具体要求。产业准入方面，深圳施行“一区一策”，以龙岗区为例，其对M0的产业准入要求做了详细规定，这与上文提到的M0产业类型要求是一致的。
M0的产业准入机制示例（深圳龙岗区）
而在选址准入方面，上海与杭州的态度更为明确，即M0要在特定区域内适度发展，并严控总量。如下图中杭州的要求。
M0的选址准入机制示例（杭州）
上海也在相关文件中提出，M0（上海称C65）的发展应划定特定区域，严格限制规模。这背后折射出管理者对M0发展的不确定性与复杂性的担忧。
M0的选址准入机制示例（上海）
而开发主体准入的目的是筛选有能力与有责任的开发商，入下图深圳龙岗区的规定。
M0的开发主体准入机制示例（深圳龙岗区）
在用地准入方面，如杭州的相关规定与要求，实质是对用地的空间绩效提出具体要求，目的是保障土地的节约集约利用。
M0的用地准入机制示例（杭州）
4. 出让管理
M0的出让管理是包括出让方式、出让年限与出让价格等三个方面。对比后发现，M0的出让管理规定因城而异。出让管理如太过严苛，市场主体对M0的开发就会因无利可图而缺少积极性；但如果放得太宽，政府对M0的管控力度又会被市场所牵制。出让管理的松紧实质是政府与市场间的博弈与平衡。
4.1 出让方式
在案例城市中，M0的出让方式主要有以下四种：
① 设相关条件以公开招拍挂方式出让，如杭州；
② “带产业项目”定向挂牌出让，如上海；
③ “先租后让”：土地竞得人先行承租土地（一般5-6年）进行建设，通过达产验收并符合土地出让合同约定条件的，再按照协议方式办理出让手续；
④ 租让结合。
案例城市的M0出让方式一览表
4.2 出让年限
SCP发现，中国华东地区的案例城市对M0的出让年限要求，仍主要参照传统工业用地出让年限的上限来规定，在鼓励先租后让的城市中，如上海，则未明确规定租赁的最小年期，有待进一步细化；华南地区的案例城市，以深圳、东莞为代表，M0的出让年限要低于传统工业用地，一般为30-40年，政府可以掌握更多的土地发展控制权；同时，深圳也对M0土地租赁的最小期限做了明确规定，一般为5年。新加坡则明确规定其商务园用地（Business Park）的出让年限为30年。
案例城市的M0出让年限一览表
4.3 出让价格
在案例城市中：
① 如东莞，主要通过复杂的公式进行地价的精算；
② 如郑州、温州，规定不低于全国/全省工业用地出让的最低价；
③ 如深圳，规定不低于全国工业用地出让最低价的70%，并经评估后确定；
④ 如上海、杭州，要求在以工业区为主的地区，M0不低于相同地段工业用地基准地价的150%；
⑤ 如广州，要求不低于同地段办公用途市场评估楼面地价的20％；
⑥ 再看上海，规定在以商业办公为主的地区，M0不低于相同地段办公用途基准地价的70%。
案例城市的M0出让价格一览表
5. 履约监管机制
M0的履约监管，突出的是对土地“全生命周期”的管理理念。合理的监管机制对防止M0房地产化、识别低效用地具有重要意义。在中国案例城市中，常见的监管机制如下：
① 项目起始通过土地出让合同、项目管理合同或履约监管协议等措施明确企业的底线指标、达产期限等硬性条件；
② 在正式签署土地出让合同前，企业向政府缴纳履约保证金，在企业达到约定的开工、投产、达产等节点后，政府按比例全额退还，反之，政府可按与企业的合同约定没收履约保证金；
③ 项目开发过程中，通过绩效评价、不定期检查等全生命周期管理措施辅助监管。
案例城市的M0履约监管机制一览表
开发建设维度
1. 开发强度
在实操项目中，开发强度是政府与市场的博弈焦点。规定M0开发强度的主要目的就是要引导与控制市场开发行为，案例城市一般都会设上、下限。规定下限，可避免开发强度过低导致土地的低效使用，规定上限，则能约束与避免产权人私改办公、居住等违规情况的发生。
案例城市的M0开发强度规定一览表
2. 配套功能的比例与具体用途
2.1 配套功能的比例
配套功能的相关政策涉及比例与用途两个方面。比较后发现，目前中国城市对M0配套功能的比例上限已有普遍共识，即原则上配套功能的建筑面积不超过总建筑面的30%，为的是防止M0用地的房地产化。
案例城市的M0配套用途规定一览表
相较于中国城市，新加坡的商务园用地配套比例弹性较大，最高可达40%。针对未来发展过程对于产业用途和配套用途需求的不确定性，新加坡还允许将部分商务园用地内15%的面积划定为商务园白地（Business Park - White），靠近轨道交通站点等特殊区位的地区还允许将该比例提高至30%。
新加坡商务园用地及商务园白地比例控制示意
2.2 配套功能的具体用途
在配套功能的用途上，各案例城市的要求也不尽相同，主要差异集中在配套商业设施及居住用途用房上：
① 仅允许研发生产相关用途设施，如南京；
② 允许兼容配套服务设施但禁止作居住用途，如广州；
③ 允许各类生活服务配套设施及配套住宅，如上海。此外，温州等城市还明确规定配套设施仅作对内服务，而配套住宅大多都限定仅对内提供。
新加坡对商务园用地的主导用途、配套/次要用途以及商务园白地的用途有明确要求，并针对商务园用地的配套用途和商务园白地的用途进行了错位规定，明确产业配套为对内的服务，而商务园白地则为可对外经营，除商业服设施外，还可按需配置如会展中心在内的公益性服务设施。
新加坡商务园用地及商务园白地用地用途要求一览表
3. 分割转让与转租
针对M0的分割转让、转租行为，各案例城市主要在转让或转租的比例、最小分割单元等方面进行控制，同时也对分割用房的功能及受让主体进行要求。
案例城市的M0租让条件规定一览表
3.1 转让与转租比例
案例城市对转让比例的规定相对清晰，主要可分为以下四类：
① 不允许分割转让，如温州；
② 不超过总建筑面积的30%，如上海；
③ 不超过总建筑面积的50%，如新加坡、南京、杭州等；
④ 超过总建筑面积的50%，如郑州和深圳。
而对转租比例的约束，部分中国城市未明确表态，如南京、东莞等；而有明确规定的城市，在转租比例要求上也有区别，如深圳仅允许出租20%，而郑州的出租上限则可达到60%。政策的成效有待市场的检验。
3.2 受让主体与可分割单元标准
大部分中国城市对分割转让的控制较为严格，要求开发主体自身为主要产权的持有人和使用人；对产业用房分割转让的最小单元面积也有要求，一般为300－500平方米。同时，针对配套商业设施和住宅的分割转让、受让主体要求，各城市也不尽相同，如南京明确规定配套用途的土地、房产不得分割转让；郑州则允许配套商业、住宅可以分层、分栋、分套进行分割转让，以充分激发市场活力；而东莞允许配套设施分割转让，但规定其受让主体必须与同一用地内的产业用房受让人对应。
4. 二次转让
针对M0使用权的二次转让，大部分中国城市尚无规定，目前仅深圳、东莞、广州及惠州四个珠三角城市对此有明文规定，且要求并不一致：①如深圳规定，除法院强制执行、继承遗赠、回迁安置等特殊情况外，原则上不允许工业楼宇的再转让；②如东莞、广州和惠州，原则上允许进行二次转让，并对二次转让的年限、增值收益缴纳金额、二次转让受让人及转让和再转让的间隔时间进行了具体规定。
案例城市的M0二次转让规定一览表
经济绩效维度
针对经济绩效的要求，中国的案例城市主要从投资强度、地均产出以及地均税收贡献等三个方面进行评估，可主要分为三种类型：①如东莞、惠州等城市，主要推行统一的经济绩效评价最低标准；②如深圳、广州等城市，根据不同的行政区划，由各区政府拟定经济绩效管理指标，“一区一策”；③如上海，则在有统一的最低评价指标基础上，推行“标准地”机制，将各类用地评估指标前置，保证产业用地的资源配以质量为先。
国内案例城市的M0经济绩效标准一览表
结语
以上就是针对中国主要城市M0相关政策的初步梳理，也适度介绍了新加坡在相关方面的成熟经验与做法，这其中既有共性要点，也有因城而异的个性内容。
SCP相信，不同的视角与维度，会有不同的观点与看法。本次邦城视野针对M0的政策要点梳理，也仅仅是一次探索，供同行们参考。
实际上，M0与城市的社会经济发展密切相关。经统计，大部分城市在达到人均GDP8-10万元（人民币）/人之时，就会推出M0地类或相关管理政策。
案例城市出台M0地类或政策当年的人均GDP (单位：万元人民币/人)
M0是市场与政府在城市发展与更新过程中互相博弈而催生的一个新生事物，通过这种用地类型的设立，寻求各方利益间的平衡点。M0对城市社会经济发展起到的积极作用显而易见，如推动产业升级与集聚、支持中小企业发展、促进资源共享、提高土地使用效益等；与此同时，M0的负面效应也不可忽视，如对普通工业用地的侵蚀而造成的基础性制造业流失、对住宅和楼宇经济的冲击、因开发强度提高而造成周边区域配套设施及交通、市政基础设施的压力等等。
目前， SCP正与苏州规划设计研究院有限公司联合编制《苏州工业园区城市更新规划及政策研究》。从人均GDP数据上看，苏州工业园区也到了深入研究、制定与出台M0管理政策的阶段，“工改M0”将成为苏州工业园区进行存量用地更新的可选路径之一，也是苏州工业园区实现高质量发展的必由之路。作为苏州工业园区规划实践的亲历者，SCP后续将继续深化苏州工业园区产业用地的转型升级研究，并会在合适的时候与大家分享。
本次研究也得到了苏州规划设计研究院有限公司同仁们的支持与帮助，在此深表感谢！
备注：
参考资料包括但不仅限于以下文件：
1.《Development Control Parameters for Non-Residential Development》（URA，2019）
2.《Subletting Your Premises》（JTC，2018）
3.《杭州市人民政府办公厅关于进一步规范全市创新型产业用地管理的意见》（杭政办〔2019〕2号）
4.《广州市提高工业用地利用效率实施办法（征求意见稿）》
5.《温州市人民政府办公室关于浙南科技城新型产业用地管理的实施意见（试行）》（温政办〔2016〕81 号）
6.《郑州市人民政府关于高新技术产业开发区新型产业用地试点的实施意见》（郑政文〔2018〕210号）
7.《东莞市人民政府关于印发东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法的通知》（东府〔2018〕112号）
8.《惠州市新型产业用地（M0）管理暂行办法（征求意见稿）》
9.《市政府办公厅关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见（试行）》（宁政办发〔2019〕30号）
10.《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地〔2013〕1023号）
11.《深圳市工业楼宇及配套设施转让管理办法（征求意见稿）》
12.《深圳市人民政府关于印发工业及其他产业用地供应管理办法的通知》（深府规〔2019〕4号）
