纽约大都市区第四次规划

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纽约-新泽西-康涅狄格大都市区又称为“纽约大都市区”,包括纽约州、新泽西州和康涅狄格州的部分区域,共31个县,约1600个城镇和乡村居民点,2018年有近2300万人口,面积近3.4万平方公里,空间尺度上约等于上海加上江苏四市(苏州、无锡、常州、南通,3.3万平方公里)的面积;作为“纽约大都市区”核心的纽约市(简称NYC),面积约1214平方公里,其中陆地面积784平方公里,2018年约有840万人口,空间尺度上小于上海主城区(约1161平方公里);而在“纽约大都市区”之外还有一个共识度很高的美国东北部大西洋沿岸城市群又称“波士华城市群”,包括波士顿大都市区、纽约大都市区、德拉维尔河谷区(费城及周边)、巴尔的摩都市区、华盛顿首都区,延绵约1000公里,面积13.8万平方公里,人口约6500万(人口规模接近于上海+周边8市的7070万人)。


2017年11月,纽约地区规划协会(Regional Plan Association,简称RPA)完成并发布了纽约大都市区第四次规划,勾画了纽约大都市区至2040年的发展蓝图和实施路径。这是继1929年、1968年和1996年纽约大都市区规划之后的第四次规划,该规划以“让该地区为我们所有人服务”为主题,基于“公平、繁荣、健康和可持续发展”四个核心价值观,提出“机构改革、气候变化、交通运输和可负担性住房”四个领域的行动措施,既聚焦当前区域内核心城市及区域整体共同面临的发展挑战,又充分体现了区域内核心城市纽约的发展愿景,与2013年、2015年和2019年三版纽约市总体规划的“强大”“韧性”、“公正”、“公平”等关键词具有极大的相关性。



纽约大都市区面临的挑战


纽约大都市区第四次规划2013年4月启动,历时4年,于2017年11月公布实施。经过与社区、居民、商业和公共部门领导人进行了广泛的交流,明确了当前以及未来一个时期纽约大都市区面临的主要挑战。


1、经济蓬勃发展,但增长并未惠及全体居民。2008-2009年的金融危机之后,纽约-新泽西-康涅狄格纽约大都市区的经济发展反弹,但经济增长并未使每个人受益。2000年美国人口普查和2016年美国社区调查数据显示,纽约大都市区家庭收入最低的三分之一群体,自2000年以来收入一直停滞不前,而中间阶层则少有良好的就业和攀登经济阶梯的机会,使得该地区的收入不平等程度高于美国其他地区。而住房、交通、教育等限制低收入居民和有色人种机会的歧视政策中的遗留问题,加剧了工资停滞和成本上升的双重危机,社会隔离越发严重。


2、增长模式变化,城市与郊区面临不同挑战。20世纪下半叶,联邦和地方政策促进了中产阶级和富裕的城市居民向郊区迁移,郊区化带来内城失业、贫困和犯罪的增加。在过去20年,随着居民和工作岗位重返纽约市以及泽西市、怀特普莱恩斯和斯坦福德这些地理位置优越的城市,许多城市地区已经重新焕发活力,这种转变给城市住房市场和郊区经济带来了新的压力。对于许多城镇和村庄,这种逆转导致当地就业机会减少,人口老龄化和税基减少;对于纽约和其他发展中的城市来说,房地产价格上涨,地铁和道路等老化的基础设施承受巨大压力。


3、机构体制制约,缺少可持续发展解决方案。世界各大都市区通过投资建设现代化基础设施提高经济竞争力和抵御灾害能力,但纽约大都市区在修改土地使用和建筑法规、降低基础设施建设成本、改变税收结构、改善公共交通、提升基础设施和建设更具韧性的物理和自然系统方面仍缺少动作。典型的例子就是由于未能投资改善和建设新的基础设施,使得飓风“桑迪”和“艾琳”等灾难性事件造成了巨大的破坏,同时不能提供韧性可靠的公共服务。



纽约大都市区的发展愿景


展望未来,纽约大都市区的第四个规划以“公平、繁荣、健康和可持续发展”四个核心价值观为导向,构成了解决跨领域问题的共同基础。


1、公平。规划提出的投资和政策将减少不平等现象,改善该地区最弱势居民的生活。到2040年,纽约大都市区应该大幅度减少贫困,弥合种族、民族和性别方面存在的健康和财富差距,成为全国最少隔离的地区之一。


2、繁荣。规划中的行动将创造强劲动力和广泛的经济增长。到2040年,纽约大都市区将创造200万个就业岗位,大幅增加所有家庭的实际收入,尤其是改善该地区较贫困居民的就业和收入。


3、健康。规划提供了一个路线图,以解决植根于建筑环境中的健康不公平现象。到2040年,为减少精神疾病或慢性疾病,如哮喘、糖尿病或心脏病等创造条件,最大程度上改善低收入群体、黑人和西班牙裔居民健康状况。


4、可持续发展。为应对气候变化,规划提出将区域发展与自然环境视为一个整体的新关系。到2040年,该地区将温室气体排放量减少80%,消除工业废水直接排入河流和海港,大大提高抵御气候变化引起的洪水和极端高温的能力。



纽约大都市区的行动计划


基于核心价值导向,第四个规划提出并正在实施“机构改革、气候变化、交通运输和可负担性住房”4个领域共61项具体的行动计划,也正是纽约大都市区当前面临的重大挑战和机遇的领域。其中,最紧迫和最具潜在变革性的行动计划共有15项。


1、修复“失败”的机构。解决基础设施恶化、住房政策、土地使用、税收结构和应对气候变化面临的巨大投资等挑战,需要重塑公共机构。其中,改革纽约-新泽西港务局、减少温室气体排放、建立区域沿海委员会和气候适应信托基金、增加地方政府的公民参与度是当前重点推动的5项改革。


表1 机构改革领域的15项行动计划

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2
、创建一个动态的、以客户为导向的运输网络。重新设计街道以适应步行、骑自行车和公共汽车;通过投资新的大型项目,以实现地铁和区域铁路网络的现代化和扩展,以及升级机场和海港。其中,征收通行费来管理流量并产生收入、扩展纽约市地铁并促进现代化、建立统一的综合区域铁路系统、创造更多适宜于人的街道公共空间、扩展并重新设计肯尼迪和纽瓦克国际机场是当前重点推进的5项工作。


表2 交通运输领域的15项行动计划

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3、迎接气候变化的挑战。调整沿海地区发展,使近200万人和100万个工作岗位,以及发电厂、铁路站和水处理设施等关键基础设施免受威胁;投资绿色基础设施,以减轻城市热岛效应,减少雨水径流和下水道溢流,改善居民的健康和福祉。其中,在Meadowlands建立一个国家公园、建立一个区域步道网络、创建更环保智能的能源网络是当前重点推进的3项工作。

 

表3 应对气候变化领域的15项行动计划

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4、让每个人都能负担得起当地生活。在住房成本急剧上升的背景下,在具有良好公共交通服务的地方为所有收入水平的居民提供优质住房。其中,在所有社区保留并建造经济适用房、在整个地区创造高薪工作机会是当前重点推进的2项工作。

 

表4 可负担性住房领域的15项行动计划

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对推进中国城市群和都市圈规划与发展的启示


纽约大都市区及其规划的实施具有如下几个典型特点:一是区域范围跨纽约、新泽西和康涅狄格三个州,是典型的跨行政区域的功能型都市圈;二是区内核心城市纽约的发展愿景构成了都市区规划愿景的重要引领;三是为应对动态变化的挑战,聚焦核心议题,纽约市总体规划和纽约大都市区规划都经历了不断调整的过程。上述特点和应对措施对于当前构筑中国区域一体化中的城市群和都市圈新型成长模式具有重要的启示。


1、以核心城市目标愿景为引领,推动都市圈范围目标愿景和重大行动协同。2007年以来,作为纽约大都市区内核心城市的纽约市编制了4版总体规划,分别是2007年、2013年、2015年和2019年版,在强大(Strong)这一一以贯之的愿景下,各版规划的发展愿景和措施体现了城市面临的最重要的挑战。2007版规划称为“PlaNYC2030”,关键词是更绿色(Greener),主要是为了应对经济和人口发展带来的一系列包括基础设施在内的挑战,引入了“可持续发展策略”,第一次将减少温室气体排放量作为承诺目标;2013版规划的关键词是韧性(Resilient),其背景是2012年飓风“桑迪”对纽约州和新泽西州等造成了巨大灾难,规划颁布了一系列政策以支持灾后重建,同时提出一系列针对海平面上升和极端天气事件等气候变化影响的策略;2015版规划称为“OneNYC”,关键词是公正(Just),作为战略目标,并针对增长、平等、可持续和韧性四个愿景提出了20多个具体的措施建议;2019版规划称为“OneNYC 2050”,关键词是公平(Fair),在2015版愿景基础上增加了多样性和包容性,城市要为所有人服务。纽约大都市规划的愿景和实施策略在很大程度上与区内核心城市的关切点相一致。区域认同是都市圈成立的必要条件,都市圈协同发展需要寻找到各主体之间的最大公约数。核心城市作为都市圈发展的引领者,其发展愿景理应成为区域发展的核心导向,加之与其他城市的目标愿景相协同,可以形成区域的共同发展愿景,并制定相应的重大行动计划。


2、从经济繁荣到人人共享,统筹都市圈范围人口发展政策把握多元社会群体诉求。回顾纽约大都市区前3版规划,1929版为区域交通和开放空间网络谋划了蓝图,1968版在郊区化背景下试图将无约束的蔓延集中到一个区域城市群中,1996版在经济衰退背景下试图通过新的投资加速经济复苏。纽约大都市区第四个规划,主题聚焦“让该地区为我们所有人服务”。梳理其宏观背景,除了地区经济增长并未惠及全体居民之外,2016年联合国第三次住房与可持续城镇化大会以来,《新城市议程》提出的“人人享有”的核心理念成为当今世界城市发展的行动纲领。2019版纽约城市总体规划“OneNYC 2050”同样提出要为所有人服务,也正是纽约市长的施政纲领和其对所有选民的承诺。在区域竞争愈发激烈的背景下,推动区域经济增长与人人共享发展成果应该成为一对相辅相成的关系。中国的城市群和都市圈的发展需要顺应人才争夺从城市竞争逐渐转为都市圈综合竞争的趋势,在解决不平衡不充分发展过程中把握多元社会群体诉求,将人口发展政策从核心城市人口总量控制目标向都市圈整体统筹、核心城市中心城区与郊区差异化的控制策略转变,并在这一过程中践行人人共享的发展理念。


3、以战略性地区和项目为抓手,促进大都市圈内区域性战略合作空间的发展。为有效落实区域规划制定的政策和项目,纽约大都市区第四个区域规划提出了9个战略性“旗舰地区”(Flagshipplaces),代表了不同类型的社区、地区和景观类型,突出反应了当前面临的挑战和机遇。包括商业中心、国家公园、地区核心和东北走廊上的绿色健康城市等4处区域重要节点地区;2条自治市镇和郊区的交通线路;3处工业发展与自然、社区和周边经济协调,或体现平等的可持续发展典范区域。落实长三角一体化纲要和上海大都市圈发展愿景同样需要一系列战略性地区和项目的支撑,推进战略性地区和项目之间的协同,是率先构筑新型成长模式的重要保障。加快推进各位区域一体化发展示范区建设、促进区域产业合作基地等“飞地经济”发展,打造更多类型的区域性战略合作空间,将有利于促进都市圈功能传导和要素流动,创新区域一体化发展体制机制。


4、创新和多元化投资资金来源,确保都市圈规划目标愿景和重大行动能够有效落地。应对区域发展挑战需要大量投资,纽约大都市区第四个规划提出了改革基础设施项目设计和建造方式以降低成本、发展经济以增加税基等措施。另外具体地提出了定价温室气体排放、高速公路收费和拥堵收费、财产保险附加费和改革住房补贴等措施,以创造或充分利用更多的资金流。推进区域一体化发展,同样需要创新和多元化投资资金来源,推动财政资金、产业资本、金融资本和社会资本等相结合,理顺跨区域投资和利益分配机制,共同确保都市区规划目标愿景和重大行动能够有效落地。


 

参考文献

[1] Regional Plan Association,“The Fourth Regional Plan: Making the Region Work for All of US,” 2017.

http://library.rpa.org/pdf/RPA-4RP-Executive-Summary.pdf

[2] The City of New York, “OneNYC2050: Building a Strong and Fair City,” 2019.

http://onenyc.cityofnewyork.us/

[3]武廷海,高元. 第四次纽约大都市地区规划及其启示[J]. 国际城市规划,2016,31(06):96-103.



  作者简介

程鹏,上海社会科学院城市与人口发展研究所,助理研究员。


原创第326篇:纽约大都市区规划实施及与核心城市纽约愿景协同进展

 程鹏 国际城市观察 2020-12-08


资料来源:

http://fourthplan.org/