芝加哥大都市区的范围包括芝加哥城和其周边郊区的城市，人口为990万，所辖面积28120平方公里。芝加哥大都市区迈向2050综合规划于2018年10月公布实施。这项规划由包括芝加哥大都市区规划局在内的多个利益相关方参与，历时三年时间，规划过程高度透明，并且进行了大量的研究、分析，公共参与度很高。该规划主要用于指导芝加哥都市区未来的交通投资，并指导制定区域需要优先考量的议题，这些议题主要包括发展、环境、经济以及其他影响居民生活质量的重大决策。

芝加哥大都市区迈向2050综合规划包含五部分：指导原则、区域现状、篇章、资源和规划实施。指导原则部分解释了“包容性增长、韧性或适应力与优先投资”作为芝加哥大都市区三大原则是如何揭示了该规划的目标。第二部分的区域现状则详细分析了实施该规划的重要性。第三部分篇章包括五大部分：社区、繁荣、环境、治理和交通方式。并且分子篇章列出了目标、建议和当地居民简况。第四部分资源则是追踪规划项目进展的一整套指标体系，并协助分析。也包括其他与规划相关的材料，并会依照新数据和趋势定期更新。最后一部分的规划实施是能够让利益相关方找到该规划在地区执行中的最新的详细记录。另外，该规划采用数据驱动模式，对于地区的人口、就业和其他重要的社会经济指标进行了预测。

一、芝加哥大都市区迈向2050指导原则

芝加哥基于对于自身现状的评价和明确需要努力的方向，将自身定位为“全球商务中心，一个为所有人提供机会的大都市区”。为保持优势和应对挑战，在该份规划中芝加哥大都市区提出了三项指导原则：包容性增长（发展经济从而为所有人提供机会）、区域韧性或适应力（为已知和未知的快速变化做好准备）、优先投资（审慎地将资源最大收益化）。

包容性增长所阐述的要义是不论居民的种族、收入或背景如何，芝加哥度能够为他们提供经济机会，并且享受更久更强的经济繁荣和更少更短的经济停滞。尽管芝加哥大都市拥有很多值得世人艳羡的资产，但是当很多人和地区没法跟上繁荣的节奏，芝加哥大都市区也不会步入真正的繁荣，从而为所有居民提供经济机会。通过基于种族的调查和研究显示，芝加哥是无法保证所有居民的经济机会，而且相较于其它大都市区，芝加哥这个劣势尤其突出。所以，为了一个更美好和更公平的未来，芝加哥需要确保每一个居民和每一个社区有能力为经济做出贡献并从中获益。

图1：2005-2015芝加哥大都市区按种族和收入水平划分家庭收入变化

注：褐色为低收入、蓝色中等收入、绿色为高收入

区域韧性或适应力所指的是面对未来经济、财政和环境的不确定性，芝加哥大都市区的社区、基础设施和社会系统能够持续良好运转。所以，要确保区域“韧性”，其所属的社区需要为冲击和长期压力做好准备，并能够从损害中恢复。基础设施、自然系统和社会结构能够经久耐用与持续运转。另外，除了快速的恢复能力，外部的冲击实际上也能造就一个区域的韧性。例如，极端炎热造成路面拱起弯曲，新铺设的路面则不仅仅能够抵御高温，还能泄洪。这样确保了一个可靠的抵御多种天气状况的交通道路。除了天气之外，区域“韧性”还指社会社区具备能力---收益、人员、专业、设备和其他资源---有效实施达成当地和区域服务、土地使用和生活质量相关的目标。多方协作以确保区域“韧性”从而能够为不可避免的挑战做好准备，特别是现今全球市场正在向新兴产业过渡，由此会改变商业、产业甚至居住的发展模式。

在任何时代，芝加哥大都市区都需要明智的公共收入管理能力以最大化区域利益。特别是当下，随着联邦和州资金注入的逐年下降，芝加哥需要确保基础设施建设、发展和最大化本地收益的经济项目的优先投资。同时，优先投资还会覆盖到建设环境、技术支持和其他公共资源。对于资金来源的渠道需要具备可持续性与弹性，从而能够维持道路、交通和货运系统的先进性，由于新兴科技和经济现实的转变，这些系统都在不断的转化。此外，广泛的合作投资是有效利用有限资源的必要手段，如通过接通房产开发与交通建设或公共支出目标从而吸引私人投资。

二、芝加哥大都市区的现状与挑战

1，经济挑战严峻

芝加哥的人口增长已经停滞，而且经济增长也落后于其他地区。尽管趋势如此，芝加哥都市规划局预测至2050年，区域将会增加230万新居民和92万新工作岗位。迈向2050规划展示了一个帮助区域回到正常轨道并再次繁荣的愿景。另外，芝加哥具有大量的资产。如金融、健康和制造业等多种产业能够获得多样的受过良好教育的并来自全球的劳动力。虽然，区域的失业率在持续增长，但是商业产品和服务却在逐年增长。

图2：2005-2016累计实际地区生产总值增长率

注：黑色-华盛顿、蓝色-波士顿、深绿-纽约、浅绿-洛杉矶、红色-芝加哥

2，大范围的种族与经济不平等

芝加哥的经济成果往往展现出种族界限明显的特征。有色人种，特别是黑人居民，常常获得更低的收入，遭受更高的失业率。一些社区陷入无法收回投资的循环之中，无法推动经济发展，投资于基础设施建设和其他服务于居民的项目。新近大量研究表明种族与经济的包容性促进区域经济实力。国际研究建议减少不平等10个百分点能够增加区域经济增长的幅度和长度高达50%。所以，投资于包容性增长将能够帮助整个芝加哥大都市区获得成功。

3，不断减少的联邦、州和当地财政收入

不充足的资金给达到令人艳羡的生活质量与经济活力构成了最重要的挑战。由于联邦与州政府的不断缩减的财政收入，导致当地政府甚至无法设施那些优先级别的政策。很多的政策项目不得不删减，并通过与其他政府部门合并资源，还有裁剪员工，依靠科技更具效率来执行。即便这样，很多政府部门需要切除核心的服务项目。所以，如果没有新的财政收入来进行基础设施投资，并且政府间加强合作，那些区域优先项目很有可能会被搁置。

图3：联邦与州交通税收收入（2007年物价）

注：深黄-联邦税收、中黄-州汽车燃油税、浅黄-州车辆注册税、紫色-消费者价格指数、深蓝-交通系统成本

4，基础设施老化

由于缺乏足够及时的基础设施投资，交通系统和水务系统都在不断老化。高速公路的标准使用年限是50年，但是芝加哥很多的设施是建于上世纪的50和60年代。交通系统缺乏重要的资本注入限制了地区交通提供可行与高质量的服务。芝加哥的水利基础设施也是几十年前建造的，很多的主要管道和其他的设备需要更换以减少水流失。雨水排水系统也常常不能够满足现在的雨量需求，特别是遇到频繁的大暴雨。资产管理和其他绩效导向的投资方式能够提供帮助，但是除非有其他的财政收入，否则无法成功补救。依照目前的财政收入水平，这些系统也在不断老化，维修它们的成本每天在不断的上升。

5，气候变化的影响加剧

全球范围的气候变化对于芝加哥当地的环境、经济、生态系统和其中生活的人们有着重要的影响。芝加哥大量的资源都是依靠连接密西根湖的水系提供，高质量的自然区域帮助减少气候变化的进程。这些自然资产或许可以帮助本地区应对自然调整，但要确保芝加哥的繁荣，那么有必要重新规划设计道路、水系和能源基础设施的建设和维修，并能够保护自然和农业土地。同时，实施雨水最佳管理实践，打造社会网络与资源来给与居民工具抵御气候的影响。

6，人口老龄化与多样化

总体来讲，芝加哥的居民寿命更长。为了给不断增加的老年人口提供一个强大高质的生活，芝加哥将需要持续改进其交通系统，利用新兴的交通与通信科技，建设更多容易到达的舒适的休闲场地。同时，人口结构也呈现分化的特点。如果目前的趋势继续发展下去，在下个十年芝加哥的人口将主要由有色人种构成。芝加哥通过确保所有居民的经济机会，从而可以利用（资本化）人口多样化所具有的经济实力。

图4：按年龄层的人口分布（2015，2050）

三、芝加哥大都市区迈向2050五大行动篇章

基于“包容性增长、韧性或适应力与优先投资”三项指导原则，芝加哥大都市区面向2050年提出五大行动篇章：社区（打造与维持有活力的社区，增强区域竞争力与繁荣）；繁荣（经济与劳动力发展挑战日益需要一个区域方法来资本化芝加哥的独特资产）；环境（国家资产提供的“生态系统服务”每年能够产生大约60亿美元的区域经济价值）；治理（为实现一个繁荣的未来，芝加哥需要不同执法部门的合作，基于可衡量结果的投资，以及支持当地政府构建其实现繁荣的能力）；交通方式（交通方式正在不断改变，并被快速演进的科技潜在地转换，从而促成了一个未知但有希望的未来）。这五大行动篇章为该综合规划的成功提供了建议和路线图。

1，对社区基础设施的再投资以增强其活力

改善规划，鼓励在财政和经济问题上的合作，保持优质的开放空间和农业资产，提升住房选择。社区在迈向 2050规划中的目标为：战略性的和可持续的发展，为充满活力的社区进行再投资，以及增强地方和区域经济实力。

该计划强调芝加哥地区对社区基础设施的再投资，同时也提供新的指导，以提高生活质量。而地方政府继续在监督土地使用决策，支持性举措方面发挥关键作用，让许多参与者共同推动实现这些目标。有些社区有为再投资和其他生活质量举措提供丰富的专业知识和资源，而其他人则努力为基本服务增加收入。

创建和维持充满活力的社区可以增强地区的竞争力与繁荣程度，为居民和企业提供多种生活和工作选择。很多中心区域有召开会议的需求，从而会对设施齐全的多元化，可步行的和无障碍社区的需求也会增加，这样就需要支持一个友好与轻松的通勤方式。不断修正社区发展计划并使社区收入政策现代化以适应电子商务的发展，同时保持社区的活力可以维持现有社区的不断成长。

社区财政责任的扩大，在迈向2050年计划还强调保护用于农业和开放空间的土地实施可持续发展模式。最重要的是，如果没有协调一致的投资来重建那些落后社区中的工作、便利设施和资源，整个芝加哥地区是无法获得成功的。为持续的经济增长和整个地区的成功所做的投资应投资在资源有限的社区，帮助重建其为工作、住房选择和健康生活所需的基础设施和便利设施。

2，利用经济繁荣消除不平等

多年来，新技术、货运和物流的进步与不断变化的消费者需求都在不断变革世界各地的发达经济体和新兴经济体。这些趋势加上气候变化将会越来越影响全球商业的发展。

芝加哥迈向2050的繁荣目标是：依托强劲的经济增长以减少不平等，具备迅速响应的战略性的劳动力。

为了适应不断变化的全球经济，芝加哥大都市必须解决其所面临的不平等问题，改善就业机会和打造强劲的经济产出，同时采取针对性的措施确保所有人的发展。由于芝加哥长期缓慢的增长持续地落后于同水平地区，很多中低收入居民不得不离开芝加哥大都市区到别处寻求经济机会。

人力资本作为区域经济活力最重要的决定因素，其超越了地域管辖范围。区域内的良性竞争有其益处，经济和劳动力发展的挑战日益需要区域方法来资本化芝加哥独特的资产。这些活动必须具有包容性，优先性，和响应市场变化和结果的特点。

面对劳动力的停滞增长，高等教育机构和研究能够帮助保持和发展地区的创新人才。商业扩张仰赖于能够在全球经济竞争中成功的商品和服务，并能够打入世界各地的市场。

3，构建保护环境的综合方法

芝加哥稀有而多样的自然区域和生态系统是芝加哥大都市区最有价值与不可替代的资产。迈向2050坚定地肯定这些自然资源对于保护芝加哥的空气，土地和水的质量至关重要，因为它们确保了生态系统服务，野生动物栖息地和休闲空间的持续，也有助于提高生活质量，支持充满活力的区域经济。

迈向2050的环境目标是：为气候变化做好准备，构建保护水资源的综合方法和保护自然资源发展的实践方法。

自然资产提供如防洪、净水和生产水、碳储存等“生态系统服务”，仅这几项就产生了每年约60亿美元的地区经济价值。

从2001年到2015年，该地区永久保留了61500英亩的自然和农业用地，同时又开发了140000英亩同类型的土地。在自然和农业用地的边缘进行开发，增加了对于用水，废水和雨水相关的基础设施的成本，同时也会消耗超出可持续水平的地下水。

气候变化已经带来了更频繁和更严重的风暴，还有极端的温度与干旱，严重影响了芝加哥的经济，生态系统，建筑环境和人。特别是由于气候原因，大量的洪水问题将继续增加。

然而，这些气候变化趋势并不会平等地影响所有居民。弱势群体特别可能遭受高风险，导致生活成本和负债的增加。比如重复的洪水灾害造成了低收入社区的高水费，还会造成基础设施受损的区域被私人投资所忽视。

4，政府部门的合作治理模式确保专注投资

迈向2050对繁荣与包容性的区域愿景要求新的合作模式与更加专注的投资方法，从而从容地应对现今的挑战和适应未来的挑战。各级政府---从伊利诺伊州到市政当局---都能找到自己的角色。如共享与增强政府服务、增加服务效率等这些举措应扩大到司法管辖区，从而更好地为区域谋求蓬勃发展。

迈向2050治理的目标是：各级政府通力合作，而且政府有能力确保高质量的生活和用数据驱动的与透明的投资决策。

实施迈向2050将取决于跨辖区的合作，基于可衡量结果的高效投资，与一个专注于帮助当地政府部门所有单位构建提供基本服务和实施计划的能力。

州政府的资金在基础设施和支持当地政府服务中扮演着至关重要但又非常不确定的角色。所以一个更加现代的税收系统、一个长期的偿付义务计划、和透明的数据驱动的预算编制能够改善地区近期财政状况与长期前景。这样也可以支持那些希望服务公众但能力受到资金限制的地方政府。

通过有效的跨境合作，地区政府可以延伸他们有限的资源。州和地方政府与运输机构需要在财政、技术和行政能力的支撑才能方面进行有效运作。基于适当的资金支持，伊利诺伊州和地方政府将能够实施基于绩效的决策，改进资产管理并利用新技术从而提供更好的服务和基础设施。

5，交通方式的转变要求做出塑造系统的重大决定

芝加哥地区的交通网络已经到了关键的节点。出行模式受到了不确定但前途光明的快速发展的技术影响，并可能持续地被改变。所以芝加哥不能停滞不前，推迟做出将在未来几十年内塑造系统的重大决定。迈向2050寻求发展在芝加哥大都市区内7个郡的良好的整合与多式联运系统，从而实现人员和货物的无缝运输。

迈向2050交通方式的目标是：一个现代化多模式的系统，能够适应不断变化的出行需求；一个可以进行变革性投资的为每个人提供更好服务的系统。

将这一愿景转化为区域现实需要集体行动，并克服现有资产和组织固有的障碍。有些策略可能需要州或联邦政府采取行动。同时，越来越多的地区和地方政府必须相互依赖以提供本土解决方案，这包括支持流动性体系的必要政府收入，因为这是保证经济繁荣和生活质量的引擎。

运输机构，郡和市政当局需要提高协调努力的程度，并采取迅速行动以适应和规范新技术，从而让交通系统更具竞争力，终止致命事故，推动包容性经济增长。至关重要的是，这些部门需要创造新的收入来源，以改善现有交通系统的条件，并进行有限和高度针对性的扩张。

四、对上海大都市圈规划与建设的启示

1，合理分析地区面临的挑战以提出适用的指导原则。芝加哥大都市区的挑战主要有6项：经济挑战，大范围的种族与经济不平等，不断减少的联邦、州和当地财政收入，基础设施老化，气候变化的影响与人口老龄化与多样化。这些挑战是芝加哥大都市区规划局与各利益相关方通过大量的调查、研究与分析，利用数据合理总结该区域所面临的主要的挑战。这是编制综合发展规划一个非常重要的基础，在得到合理的区域背景信息后，基于这些信息方可提出适用的指导原则。如，由于芝加哥面临着种族与经济不平等和人口老龄化与多样化的挑战均与种族问题息息相关，所以才会提出包容性增长的原则；再如，由于财政收入的下降和基础设施的老化，才会提出优先投资的原则以着力解决最重要的基础设施的投资问题。

2，应对挑战，用创新思维提出行动策略。芝加哥大都市区的行动原则涵盖5大主题篇章：社区、繁荣、环境、治理和交通方式。从软件与硬件、具体与抽象的角度对一个区域进行思考。有别于其他规划，芝加哥从社区这一较为微观的角度探讨如何增强区域竞争与繁荣，并注重投资对于社区发展的作用。另外，为铸就未来持续的繁荣，面对挑战所思考的方向也需要具有金融思维，即用区域方法资本化芝加哥独特的资产。最后，芝加哥大都市规划谈论的交通方式，而非像在其他规划中的反复提及的交通基础设施或交通网络等概念，其着重用未来科技思维思考能够适应出行变化需求的未来系统。此处的创新立意，值得上海大都市圈在思考规划时借鉴。

3，用区域韧性或适应力思维应对气候挑战。与芝加哥所处的五大湖地区一样，上海大都市圈所处的长江冲击平原区域对于全球气候变化的冲击都会比很多内陆地区都要强烈。这种环境不确定性要求地区需要更强的适应力或韧性来维系其社区、基础设施、水利系统和其他设施的持续良好运转。所以在规划建设时需要多角度分析设施的“适应力”，例如，极端炎热造成路面拱起弯曲，那么新铺设的路面则不仅仅需要抵御高温，还需要能够泄洪，从而确保了一个可靠的抵御多种天气状况的交通道路。

参考文献

1.《芝加哥大都市区迈向2050综合规划》，芝加哥大都市区规划局，2018年10月发布。

来源：

原创第330篇：芝加哥大都市区迈向2050综合规划的创新思维

资料来源：

https://www.cmap.illinois.gov/2050