加拿大多伦多社区住房公司如何通过PPP模式推进摄政公园社区的复兴，如何实现原住民的“回迁安置”，创造一个各阶层融合的新社区？
在城市，要彻底改造一个长期以“脏、乱、差”闻名的大型社区，往往难以避免推倒重建和“阶层清洗”的副作用：拆掉面目可憎的成片旧房，大批迁走收入和教育水平双低的原住民；盖起高级公寓楼，引入中产以上的“精英阶层”。加拿大多伦多市中心的“摄政公园”就是这样一个破旧社区，但其改造者却致力于将原住民回迁，和新居民共同生活，创造一个“社会融合”的新社区。
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改造前——一个“脏乱差”社区的典型代表
摄政公园是多伦多市中心历史最悠久、规模最大的居民区。社区始建于20世纪40年代，处于多伦多黄金地区，其建设初衷是创造一个为低产工人阶级提供的保障性住房区域。
改造前的摄政公园，来源：www.intermarketinc.com
但是美好的社区愿景并没有实现。在90年代后期，由于规划、发展不当等原因，这个地处多伦多黄金地段的大型社区成了低收入边缘人群的聚居地，甚至因黑帮横行成为“犯罪天堂”：贩毒、枪击、抢劫频发，连警察都管不了，市政服务更是一团糟。
治安问题之外，住房也是沉疴。这里原有的公租房楼群拥挤、破旧不堪，市政府下属的非营利性福利住房开发商“多伦多社区住房公司”（TCHC）没钱翻修，更没钱拆了重建。截止2005年社区更新开始前，社区被一条主路分为南部两大块，有大约7500位居民居住在2083套社会保障性住房中。
破旧衰败的摄政公园，图片来源：TCHC, Regent Park Revitalization, 2016
在人口结构上，摄政公园是多伦多最多样化的社区之一，外来移民、非法偷渡者、以及当地的低收入族群在这个社区汇集，大部分居民的收入不及全国水平的1/3。另外，有56%的居民由于缺乏教育和工作机会，被划为“社会边缘人群”。但同时，这些不同民族、语言、文化背景、以及宗教信仰的人们也赋予了这个衰败社区独特而多样的社会文化。
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摄政公园的复兴——不“换血”的改造
为了改变摄政公园糟糕的社区情况，多伦多政府（Toronto City Council）于2003年7月通过了摄政公园复兴规划（Plan for Revitalization of Regent Park）。
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此次的总体复兴目标是：
将摄政公园打造成一个成功的，多收入人群混合居住，以及土地混合利用的社区。为居民提供多样化的个人产权房屋、出租房屋、商业建筑以及完善的社区公共设施。
摄政公园复兴计划
信息来源：TCHC, Regent Park Revitalization plan by numbers, 2017, https://www.torontohousing.ca/regentpark
摄政公园复兴规划平面图，图片来源：Gladki Planning Associates, Regent Park Planning Report for Phase 3, 4, and 5, 2013
推行“不同收入阶层混居”模式
规划将推倒现有居住及建筑条件极差的房屋，新建多样化的所有权房屋，包括保障性住房、个人产权房等。新建房屋将注重多样的外立面设计以及整体建筑形态，力图创造一个“多样化的社区”。
同时，社区会引入分级的网格化街道格局，结合新添入的社区公园及绿地等，创造一个环境宜人的社区。新设的商业区在提高社区经济活力的同时，也可解决一部分社区就业问题。
整个项目占地28公顷，预计总共提供7500套住房。在项目工期上，将分5到6期完成，总共历时15-18年。不管是从房屋建设规模还是从时间跨度上看，此项社区重建计划都是北美最大的公共住房建设项目之一。
摄政公园分期开发示意图，图片来源：Gladki Planning Associates, Regent Park Planning Report for Phase 3, 4, and 5, 2013
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PPP模式在社区重生中的应用
摄政公园复兴作为一个项目投资超过10亿加元（约合52亿元人民币）的大型项目，作为政府部门的多伦多社区住房公司（TCHC： Toronto Community Housing Commission）选择和私人企业丹尼斯公司（The Daniels Corporation）合作，借助私人开发商的力量，实现摄政公园内的重生。
摄政公园实施相关信息
信息来源：李进涛，孙峻，李洪波，2012，加拿大公共住房PPP模式实践与启示
多伦多社区住房公司（TCHC）由多伦多政府设立，是全美洲第二大，也是加拿大最大的保障性住房提供者，致力于为低收入者提供廉价住房。而丹尼斯公司则是加拿大实力最强大的高质量房产开发公司之一。
项目的资金筹措以多主体为特征，但丹尼斯公司仍是主要的出资方。通过建设这一项目中的保障性住房，丹尼斯公司得到了联邦及省政府的可支付住房计划161万加元，另外，多伦多市政府也给予了一定的项目运营补贴。在具体的项目开发和运营上，多伦多政府以低于市场的价格将开发土地出售给丹尼斯公司。
同时，在项目开发过程中，TCHC和丹尼斯公司相互信任、共同协作，充分利用双方优势。比如，TCHC利用其是政府部门的优势，在项目规划审批上为丹尼斯公司提供了便利。而丹尼斯公司则通过商业运作的方式，不断推进摄政公园项目的住宅及商业地产销售工作，确保项目参与方的盈利。
总而言之，公私部门在摄政公园项目中互相合作，提高了工作效率，降低了交易成本。
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打造一个混合社区，保护原住民利益
社区模型，摄影/Jason Allen
一般而言，改造摄政公园这种城中村的通常途径无非是引进私人开发商，推倒整个破旧社区并新建起原住民买不起的高档公寓，引入高素质的新居民，隔离贫穷的原住民。这种以地产开发为策略的更新不仅只是迁出了原住民这一社会群体，更严重是使得原有社区中传统而生动的社会文化和邻里关系遭到了毁灭性的破坏，尤其是对于摄政公园这一混合了多种民族和文化的社区。
TCHC在项目初始阶段就认识到保障原住民利益以及在新建社区中保留原住民对于保护摄政公园的“根（即社区传统的历史和社会关系）”的重要意义。
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在TCHC的摄政公园的社区发展规划中（Regent Park Social Development Plan）明确写道：
如果我们想让新建的摄政公园真正活下去，复兴过程中必须保护原住民的利益，把原住民留在这个社区中，作为联系社区过去和未来的纽带，建立起一个多收入，多文化的混合社区。
原住民安置方案
作为社区融合的重要措施，摄政公园的复兴要求保留一定数量的原住民，将他们作为社区联系过去的纽带和历史的见证者，因此对于原住民的安置成为了TCHC工作的重中之重。TCHC在充分搜集了原住民的意见后，出台了 “摄政公园安置政策和实践（The Policies and Practices for the Regent Park Relocation）”，加入了关于原住户“回迁权利”的政策（The Tenant Agreement for Regent Park）：对于被拆掉公租房的原租户，他们有权选择去留。一旦新楼落成，选择回迁的住户将在新建摄政公园内租得与原先住所相等面积的新房，租金也按原来方法计算。
针对那些愿意回迁的住户，他们会在每一期建设阶段开始时会先被安置到TCHC旗下的就近社区，所有的安置费用，比如雇佣搬家公司等，都会由TCHC承担。在短暂安置的过程中，原住民会享有一切在原摄政公园的公共服务待遇，甚至是更优的服务。在每一期建设工程完成时，这些原住民会和新住户一起，搬入新的公寓房或者保障性住房中。
针对那些不愿回迁的住户，他们将被安置在TCHC名下的社会保障房内，并力图靠近摄政公园，最大程度上的防止这些居民出现因为远离摄政公园而出现的“割裂感”。在安置的全过程中，TCHC联合其他社区工作组织，会向这些居民持续的提供包括搬家和后期居民工作及子女上学问题。同时，在摄政公园每一期建设阶段完成时，这些居民仍旧有权要求回迁。
在整个安置过程中，TCHC会持续跟进调查那些愿意回迁的居民数量，以保证在下一期建设工程开始时，预留出足够多数量的社会保障性安置房。
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复兴计划制定中的公共参与
TCHC在制定摄政公园复兴规划时，要求此项计划可以在一定程度上反映原住民的需求和利益，为此TCHC在规划制定过程中建立起了两套有效的公共参与机制。
一是TCHC主导的自上而下的公共参与。针对摄政公园居民教育程度较低这一状况，TCHC雇佣了一个社区参与指导公司——公共利益公司（the Public Interest）来指导摄政公园的公共参与。公共利益公司会挑选和培训一些领导力和影响力较为突出的社区居民充当“社区激活者（community animators）”。这些“社区激活者”会组织社区研讨会，搜集居民关于复兴规划的意见，并反馈给TCHC，作为规划制定时的重要参考意见。
二是由社区居民组织，摄政公园社区倡议会（RPNI-The Regent Park Neighborhood Initiative）而组织的自下而上的公众参与。RPNI成立于2002年，在复兴计划制定及社区重建阶段，RPNI一方面致力于搜集，调查，和评估整个社区的问题和需求。另一方面也积极和TCHC进行沟通，捍卫社区原住民的利益。RPNI希望通过与TCHC的合作，将摄政公园最终变成一个对于原住民来说，“健康、可持续并且充满活力的新生社区”。
原住民参与摄政公园规划研讨会 ，图片来源：Micallef, S., Regent Park a Story of Collective Impact, 2013
原居民参观正在建设的摄政公园社区，图片来源：Micallef, S., Regent Park a Story of Collective Impact, 2013
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现在的摄政公园：城市多元化样板
摄政公园于2016年已经完成了第二期的开发，第三期正在进行中，并预计于2019年完成。
摄政公园项目开发进度
信息来源：TCHC, Regent Park Revitalization plan by numbers, 2017, https://www.torontohousing.ca/regentpark
如今摄政公园建成的部分已经向大众展示了她“脱胎换骨”后的新面貌：
如今的摄政公园，图片来源：Gladki Planning Associates, Regent Park Planning Report for Phase 3, 4, and 5, 2013
2012年竣工的“摄政公园水上运动中心”已成为社区新地标，并于2013年荣获安大略建筑师协会的卓越设计奖。这座现代风格的游泳馆特别设有照顾穆斯林“异性不能同游一池”习俗的隔离屏障。社区还有一座多功能艺术文化中心和一个承担教育功能的“社区学习与发展中心”。同时，经过改造，原先穿越社区的一条破旧主要街道已经吸引了大量商业租户入驻，超市、银行、药店、咖啡馆和电信运营商应有尽有。
摄政公园水上运动中心 ，图片来源：Scott Norsworthy, Regent Park Aquatic Centre, http://scottnorsworthy.com/Regent-Park-Aquatic-Centre
目前，摄政公园改造还在继续。新建成的第一栋楼很快售罄，后来陆续落成的房产项目也很抢手。
由于项目仍在建设阶段，因此对于居民安置和社区融合方面的情况仍在跟踪之中。但是TCHC表示，根据前期对原住民回迁意向的调查，大多数原住民选择回迁，而新入住的居民将大多数是以英语为母语的，年龄在25-50周岁，并且年收入超过60，000美元的人群，因此在为社区注入新居民新文化的同时，社区内原住民的种族，文化，语言，年龄结构等都会维持在一个比较稳定的水平，不会出现剧烈的“社会结构断裂”情况。
建设中的摄政公园，摄影/Michael Muraz
根据TCHC的预测，每两年会有850名新居民和1250名原住民会入住摄政公园。于此同时，在每期项目开始阶段，会有1250名原住民被安置到其他社区。TCHC表示，相比起其他社区更新项目，这种对原住民的分期安置使得摄政公园社区的人口流动和结构变化率始终维持在一个较为平和的水平。
新建的摄政公园连排别墅，摄影/Jason Allen
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启示与思考
1）PPP模式下的社区重建
摄政公园项目中，私人部门在公共住房供应中扮演了重要的角色。私人部门中拥有在设计、建造、融资、土地开发、营销、物业管理等方面能力突出的专家，在平衡各方面资源、管理风险等方面具有丰富的经验。
摄政公园初期面临资金匮乏、社区问题突出，在丹尼斯公司的参与下，这些问题迎刃而解。私人部门的参与使项目融资不再成为难题，也改善了资金结构。作为全国有名的最贫困的城市社区，摄政公园社区里存在暴力犯罪等诸多社会问题。对该社区进行再开发，必须对现有经济和社会环境着力改善，同时思考如何改变社会对“城中村”社区的固有印象。
在摄政公园，作为私人开发商的丹尼斯公司凭借其良好的社会声誉和口碑，大大提高了购房人的信心，改善了摄政公园的公共形象，最终成功地将商业租赁出去，为社区注入了经济活力，促进了物业价值提升。皇家银行、加拿大最大的连锁餐厅 Tim Horton、加拿大第二大超市连锁机构 Sobey’s 就是入驻该社区的第一批商业伙伴，这些成果，仅凭政府的一己之力是难以快速达成的。
但是，PPP模式的作用也不可过分夸大，尤其是在摄政公园这种包含保障性住房的项目中。私人房产开发商不可避免的会有逐利的本质，会对公共利益造成蚕食。此时就要求政府始终把控公共住房项目的总体方向，确保政策和资金落实到位。
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多伦多首席城市规划师珍妮弗·基斯马特说：
别把公私合作模式当成万能良药，这可能会误导他人。这种模式只有在市场需求非常火爆、地产位置很优越的情况下才行得通。摄政公园项目开发商（丹尼斯公司）借着在某些特殊项目上的创新名目拿到了省级和联邦政府资助，可是这些资金是否真的用在了保障性住房上？
2）社区融合
摄政公园的Paintbox公寓，摄影/Jason Allen
摄政公园致力于创立一个原住民和新住民和谐相处的混合社区。从目前的结果来看，项目最大程度上保障了原住民回迁的利益，避免了社区的“换血”大改造，一定程度上保留了社区原有的“记忆”和社会文化遗产。但是，需要思考的是，对于新入住居民来说，如何让他们可以和原本是“社会边缘人群”的原住民和谐相处；同时对于社会上潜在的居民来说，如何说服他们入住这个原本贫穷的脏乱差社区，和原住民共同生活，也是TCHC和丹尼斯公司需要思考的。
另外，虽然改造项目承诺社区所有原住户都享有“回迁权”，但由于等新房落成至少要好几年，尤其是2008年全球金融危机后建设资金吃紧、工程放缓，这些住户不得不暂时被安置到偏远地区落脚。虽然所有搬迁费用由TCHC项目支付，但对这些住户来说，要被迫适应一个陌生环境本就不易，刚适应下来却又要搬回原社区也比较折腾，于是有些住户为减少麻烦，干脆留在新社区，这在一定程度上和TCHC原本的社区融合计划有所出入。