概述

溯源:城镇开发边界概念的缘起

城镇开发要设定边界的思想可以追溯到现代城市规划产生之初。例如19世纪末，在霍华德《明日的田园城市》一书中就曾提出，为了应对城市的无序蔓延和由此带来的各种“城市病”，要在中心城区外围设立永久性绿带，以抑制城市无序生长。通过城市外围绿带对城市规模加以限制，被视为是城市开发边界的最早构想。

英国1938年颁布的《绿带法》，以及第二次世界大战后大伦敦规划中的“绿带”等，也体现了这一思想。《大伦敦规划》采用了“绿带思想”，确定绿带以限制城市无序扩张。英国实践的绿带规划划定了一条城镇形态控制线，被看作城镇开发边界的雏形。

20 世纪 60 年代以来，为了抑制城市盲目扩张，实现城市紧凑、内涵式发展，美国进行了大量城市增长管理和土地利用制度改革的实证探索。1970年代，北美郊区化爆发式增长后期，美国塞勒姆市（Salem）**首次提出了“城市增长边界”的概念，**通过划定城市用地与乡村用地之间的分界线解决“大城市发展范围问题”

美国地方规划中的城镇增长边界(UGB)则与后来的“精明增长”(Smart Growth)等思潮相关联。较为典型的如美国波特兰的城市增长边界管理，即通过《城市增长管理功能规划》(Urban Growth Management Functional Plan)、《都市区区域规划框架》(Metro Regional Framework Plan)、《2040城市增长概念》(2040 Urban Growth Concept)等规划，共同组成波特兰大都市地区的增长管理政策，以引导和约束区域城镇形态。位于大都市地区内的有关地方政府的规划编制，必须符合《城市增长管理功能规划》和《都市区区域规划框架》，以处理好城市增长管理与城市发展的关系[3]；在微观层面则是通过区划法来细化和落实有关的政府规划(图1)。这些做法取得了较好的效果[4-5]。

美国俄勒冈州波特兰地区城市增长边界规划(2017年8月调整)

在日本的城市规划制度中，也可见到类似的城镇开发边界概念，亦是体现了国土空间领域的公共政策导向。其主要做法是通过城市化政策区“划线”，将区域划分为城市化促进区、城市化控制区和城市规划区三类空间，以此作为制定土地使用区划、公共设施规划、其他特别用途区划等规划层次需要遵守的空间框架[6-7](图2)。在城市化控制区内，除了农、渔、林业设施建设外，其他的土地开发和分割土地的行为原则上都是被禁止的；而在城市化促进区，则是支持和鼓励农业用地的城市化转变，包括可以制定土地使用区划或进一步细分用地(表1)[8]。

日本京都市城市化政策区规划

我国空间规划中的城镇开发边界划定工作

我国规划工作中的城镇开发边界概念，可追溯到原建设部2005年颁布的《城市规划编制办法》。根据该办法，在城市总体规划纲要阶段要“研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”(第二十九条)。此后2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》，也要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”(第四章第五节)。其共同的背景是2000年后城市建设用地的快速扩张及中央政府对此的警觉。

然而，当初的“增长边界”或“扩展边界”在城市总体规划和土地利用总体规划中的作用和运作机制并不清晰。所以在相关规章或规范性文件中，仅是要求在规划编制过程中开展相关的研究，并未就增长边界的划定做具体规定，更没有提出在规划管理中应当如何落实。

另一方面，中央对城镇开发要设定边界控制的思路似很认可。2013年中央城镇化工作会议明确要求“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”。为贯彻中央城镇化工作会议精神，2014年7月原国土资源部会同住房和城乡建设部召开了“划定城市开发边界试点工作启动会”。两部共同确定了在14个城市开展划定城市开发边界的试点工作。同时期，四川、陕西、安徽等省份也发布了地方性的城镇开发边界划定技术规定。通过这个阶段的实践，规划界对城镇开发边界的内涵和划定方法有了一定认识[9]；但工作成效离中央要求还有较大距离。

2016年中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，再次提出了要划定城市开发边界，强调了“引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标”，是“依法制定城市规划”的一部分。2017年10月党的十九大报告则更全面地提出了要“完成生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的划定工作”。十九大以后，各项改革加快推进。2019年1月23日中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，并于5月23日公开发布。中央明确要求，在“多规合一”的国土空间规划编制工作中，要科学划定包括“城镇开发边界”在内的空间管控边界；要通过划定城镇开发边界，在边界内外实施差异化的国土用途管制制度。

摘自：国土空间规划体系下的“城镇开发边界”的概念与运作策略

城镇开发边界概念内涵

2019年6月，《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）正式提出城镇开发边界概念内涵，《指南》提出：城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。**城市、建制镇应划定城镇开发边界。**同年11月，国务院印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》也指出：城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

城镇开发边界的划定期限

目前关于城镇开发边界划定期限并无统一规定，《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）也未对城镇开发边界划定期限进行详细说明。但从我国城镇开发边界划定14个试点城市所做的尝试来看，城镇开发边界大致可分为三种类型。**①只划一期边界。**分成三类情形：深圳、厦门、杭州划定永久性开发边界，上海结合城市总体规划和土地利用总体规划的编制，划定了2040年开发边界，苏州、沈阳、西安、郑州、南京、贵阳按照试点要求，只划定2020年开发边界；**②划定两期边界。**北京、武汉、成都都分别划定了2020年和2030年的开发边界；**③划定三期边界。**广州划定了2020 年、2030 年和永久性三种开发边界，并将其命名为管制型、“弹性”型、极限型开发边界。[11]

从上述实践看，城镇开发边界从时序上可分为刚性边界和弹性边界[12]，刚性边界作为永久性界限是城镇发展不可逾越的生态底线，而满足城镇自身空间发展时序的弹性边界是根据城镇发展需要动态变化的界线，但在划定时限以及划定周期上并未形成统一共识。

城镇开发边界的划定内容

根据《城镇开发边界划定指南》（试行，征求意见稿）指出城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区（如下图）。因此部分城市除划定城镇开发边界线以外，还会通过划多条控制线的方式，对城镇开发边界内部重要区域进行控制。魏旭红、开欣等人提出了各地应结合自身实际情况在城镇集中建设区内划定“刚性控制线”，如对一些重大区域交通或基础设施，应划定区域交通及基础设施控制线，其余可选控制线还包括历史文化保护线、公用设施控制线、公共绿地控制线、河道水系控制线等，附加控制线范围内区域面积占用建设用地指标。[13]周祥胜、汤燕良在广州市城镇开发边界划定中，提出了“‘双线’管控引导”理念：城镇开发边界应由两条线构成——空间格局边界（包络线）与空间管控边界（实控线）两条线，通过双线导控优化城镇布局形态。空间管控边界作为规划建设管理的刚性红线，与城镇开发边界实际面积一致。空间格局边界作为弹性边界，引导城市发展。[14]此外，南京、厦门、苏州、沈阳等市，在划定城镇开发边界线的同时，划定了建设用地规模边界。
总体来说，城镇开发边界并非是一条孤立的一条线，边界内还需结合实际情况划定各类附加控制线，但关于附加控制线类型暂未形成统一共识。

城镇开发边界常见的划定方法

当前，我国城镇开发边界的划定方法尚未统一，但不同的城市不同的学者从城市发展限制性因素和需求因素两方面入手研究划定方法已成为基本共识。目前国内关于城镇开发边界的划定，大多聚焦于 “双评价”研究结果与相关情景模拟模型相结合的方法划定。总体来说可分为三种：一种是聚焦于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价“底线控制”法；一种是基于地理模拟算法与模型预测城市发展规模与布局的“增长驱动”法；另一种是将两种手段进行联合的“综合思维”法。

底线控制法

底线控制法是反规划方法的一种运用，首先排除由于建设条件受限或生态环境敏感等原因所形成的不宜或不可开发建设区域，然后将这些区域划为城市扩张不可逾越的边界。[4]底线控制法需要考虑环境容量、生态保护要求和风险规避等问题，常采用“双评价”和“双评估”相结合技术方法与模型。通过用地适宜性评价得出对生态空间、农业空间、城镇空间的评价，识别城镇建设不适宜区用地，与永久基本农田、生态红线及其他需要保护的各种空间管控要素进行校核，汇总出不能建设的底线空间，保障城镇开发边界不侵占刚性约束底线，底线空间之外就是可供开发的范围和边界。然后根据规模将城镇适宜建设区纳入开发边界范围，再结合各区规模、等级、自身条件，确定开发边界。试点天津市首先通过“双评价”结果，摸清家底，将国土空间开发适宜性评价中筛选出的城镇建设适宜区与一般适宜区，作为城镇可开发空间的底图底数；继而通过“双评估”过程与分析结果，总结天津市各级各类城镇空间发展的特征，明确城镇发展亟待解决的重点问题，并结合第一步的底图底数，以及自然、行政与交通边界，适当规整，并与相关规划相协调，最终形成城镇开发边界。[15]

增长驱动法

增长驱动法即将城市建设用地视为一个不断增长的有机体，通过人口、经济、自然资源条件、交通区位等因素的综合分析，将规划政策、社会经济、用地适宜性等驱动或限制因子导入地理模型，推演未来城市扩张，从而在模拟结果上划定城市开发边界。其中，人工神经网络模型（ANN）、元胞自动机（Cellular Automaton，CA）、系统动力学模型（SD）及改进后的未来城镇用地模拟模型（Future Land-Use Simulation Model，简称 FLUS）常被广泛采用。在边界优化上，常采用形态学腐蚀膨胀算法。重庆市综合考虑城市发展的特殊性，通过区县城镇发展定位研究，综合区域经济联系、交通引导要素、重大项目影响等因素，选取改进后的“CA 模型—FLUS 模型”作为市域城镇开发边界划定的工具，利用该模型，划定全市城镇开发边界。[16]惠州市综合运用了耦合神经网络与元胞自动机（ANN-CA 模型）两种方法，首先通过耦合神经网络算法寻找建设用地与各类驱动力因子（自然、经济、交通、区位等）的关系，计算得出城镇发展潜力地区，再通过元胞自动机情景模拟未来城市用地演变；为保证边界的连片性，采用形态学“膨胀”“腐蚀”的方法去除小块破碎地块、整合地块，最终得到惠州市城镇开发边界。[17]

城镇开发边界常用的技术方法

综合思维法

综合思维法的思路一般是先通过适宜性评价确定阻碍城市扩展的限制开发区域和适宜城市建设的区域，在此基础上结合自然资源、政策、交通、社会发展等因素选择模型来模拟城市增长情况，优先选取适宜性高的区域确定城市开发边界。[4]长春市综合“双评价”与FLUS-UGB模型，建立了“双评价”—城镇空间—城镇开发边界的划定框架，在充分研究地方人口增长情况和产业发展特征，深入分析用地结构及历年增长变化情况的基础上，开展覆盖全域的资源环境承载能力评价与国土空间开发适宜性评价，确定生态、农业、城镇三类功能的适宜性分布。在城镇空间内部，采用“FLUS-UGB模型” 模拟未来城市建设用地规模；综合考虑区域城镇化、工业化进程特点和区域土地的供给潜力，合理确定规划期末建设用地的规模，最后采用形态学腐蚀膨胀算法平滑边界，最终得出长春市城镇开发边界。[18]广东省基于“双评价”研究结果，综合评估广东省用地开发建设规模上限及空间拓展方向；通过基于神经网络的用地概率计算及元胞自动机的用地演变模拟，预测未来城镇增长空间最终形成全省城镇开发边界的具体布局形态。

摘自：我国城镇开发边界研究评述